“花费税应成为地方税体系的主体税种”

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本刊特约作者许善达/文

营业税改征增值税是当前税制改革的首要任务。 一方面是营业税存在重复征税、出口不退税和税负三大弊端，另一方面是目前增值税的弊端，相当多的应抵扣收入不允许抵扣，实际税负水平远远高于名义税负水平。

增值税改革的目的是处理对服务领域的三大制度弊端，消除服务业重复征税，实现服务业出口退税，同时大幅度降低服务业税收负担水平，有利于我国服务业快速发展和就业增长，经济结构调整等 并且规范增值税，所有收入税收允许扣除，这也是增值税不降低税率实现大幅度减税的首要措施。 这项改革是大幅全面减税的改革，是国民经济迅速发展不可缺少的。

资源税、个人所得税、房地产税、环境保护税等改革已经纳入税制改革总体方案之中，但增值税改革是最主要的目标，如果不能实现这个目标，其他税制改革即使全部成功，这个税制改革也不会成功。

“第一阶段”兵营改革已经结束

根据上海年试点数据，进入增值税改革试点的营业税约300亿元，一年试点，300亿元营业税改为180亿元增值税，沪市收入减少120亿元，且增值税纳税人收入增加，这部分增值税减少120亿元。

国税总局已经宣布年营改增减税1400亿元，年上半年宣布850亿元，由于电信业从6月开始营改增，预计下半年减税规模将大于上半年。 因此，减税规模必然会达到2000亿元。 而且，从中央和地方财政关系的角度来看，增值税改革的减税原则由地方政府负担三分之二到四分之三，中央负担四分之一到三分之一。 这就是目前为止增税的减税成果。

这可以说是“第一阶段”的增值税改革。 “第一阶段”的增值税改革方案是这次财税改革方案在政治局批准前实施的，是在现行税制和分税制不变的条件下推进的增值税改革。 在政治局基本确定了此次财税改革指导，基本批准改革方案后，“第一阶段”的兵营改革结束。 全面实现增值税改革的目标不会改变，但是需要在新的指导基础上继续推进到基本完成设计的新方案。

在现行税制和分税制不变的条件下，继续推进增值税改革必然会进一步加剧中央地方财政的失衡，不符合中央政治局的明确指导。 现行的增值税改革方案规定增值税改革100%归地方整体，这形成了增值税的两种分割制度。 一是增值税100%归地方。 另一个是，原有的增值税仍然在25%、75%的中央地方被瓜分。 这两种分割制度不能长时间维持，两种分割制度的增值税必须阻碍公司正常的合并个别的资产重组活动，降低经济效率，阻碍经济的快速发展。 并且，地方政府必然会鼓励、支持越来越多的100%增值税返利地方投资项目，扭曲市场机制。 因此，也有必要分割现行100%归属地方的增值税，并且与现行增值税统一分割。 这也是此次财税改革方案中“规范增值税”的内涵之一。

这一改革的推进，必然会在营地增加减税的基础上，通过增加中央收入、减少地方收入，加剧中央地方财政失衡的局面。 因此，按照“第一阶段”方案继续推进增值税改革将加剧中央地方财政失衡，违背政治局关于中央和地方收入结构基本不变的指导，是继续推进增值税改革方案最重要的困难。

面对这一困难，有建议主张停止推进营地改革，以免中央地方财政进一步失衡。 这个提案当然不能被决策层接受。 但这无疑是我国面临的深化税制改革和处理中央地方财政失衡的两大改革困境。

地方税体系的合理主体税种:消费税

增值税改革是处理经济快速发展问题的最重要措施之一，必须在尽可能短的时间内多次完成。 因此，如何寻找另一种财税改革措施，使中央和地方收入结构基本保持不变，不加剧增值税改革成为中央地方财政失衡问题，是当前走出困境改革的关键。

营业税是现行地方税体系的主体税种，据统计，上海开始营业税改革试点两年内，全国营业税收入占地方税总收入的比重已从三分之一左右下降到四分之一左右，继续按照目前分税制条件营业税占地方收入的比重 如果在营业税改为增值税的同时规范中央地方共享，地方税体系将失去主体税种，这种税制结构违背了处理中央地方财政失衡的目标。 因此，必须寻找新的地方税体系的主体税种。

目前有三种地方税主体税种的方案。 第一，将消费税从生产批发环节转移到零售环节，与车辆购置税合并后归属地方，由地方税务局征收作为地方税的主体税。 第二，增值税税率从17%降至15%，地方在零售环节对商品和劳务全面征收2%的零售税作为地方税的主体税。 第三，将房产税作为地方税的主体税种。

综合分析这三个方案的利弊，可以确信第三个方案是最不可取的。 上海、重庆的住房房产税试点未得到其他地方政府的认可。 国务院有关部门已经取消了上海、重庆扩大房地产税试点的业务安排。 目前，全国人大正在根据十八届三中全会的决议进行房地产税立法研究，但在理论上和法律上都存在许多需要处理的问题，因此房地产税立法预计不容易在近期完成。 完成立法后，是否成为地方税体系的主体税种还不确定。 至少，第二阶段的增值税改革不能在房地产税立法完成后开始。

关于第二个方案，目前我国税制形成的税源主要来自生产和批发环节，零售环节征收经验相对不足，征收率也相对较低。 因此，让地方税务局在商品和服务零售环节全面征收零售税一次也没有重复过，作为税制改革的长远目标是正确的、可取的，但近期实施时机还不成熟。 只有地方政府(地方税务局)在零售环节征收费税取得成熟经验后，才能考虑让地方政府在商品和服务零售环节全面征收零售税。

相比之下，第一个方案从数量上看，上万亿税收收入归地方，不能处理中央地方财政失衡问题，但推行增值税中央地方统一分割制度，基本保持中央和地方收入结构不变，不会进一步加剧中央地方财政失衡问题。 除此之外没有其他办法。

将税收纳入地方征收管理的实施程序

从征管方面看，随着增值税的逐步实施，消费税也可以根据税目逐步转换，由地方税务局在零售环节实施征管。

第一批是地方政府有牌照管理能力的汽车、摩托车，且地方允许房地产在交易环节征税，汽车、摩托车和房地产都实行牌照管理，所以地方税务局征收能力很强，很担心税收流失问题

第二批可以是汽油、柴油，但由于零售环节实行了新闻化管理，该地方税务局的征收能力也足以抑制税收流失。 其他税目根据现实情况逐步下放。

目前，这是具有可操作性，不会因推进兵营改革而导致中央地方财政关系进一步失衡的唯一可行方案。

建议的实施

尽快设计财税改革的实施方案，该方案的税制改革部分由两部分组成。 第一部分在增值税改革方面，优先对建筑安装和房地产销售实行增值税，实行增值税改革增值税与现行增值税统一分割的制度。 第二部分，消费税选择在上述物料调整征收环节，归属地方。 目标是在三年内完成包括金融保险、生活服务在内的所有增值税改革。 这包括中央地方的分割和消费税的转换工作，中央地方转移的支付方法和数量的调整。

其他税制改革副本，如资源税、个人所得税、房地产税立法、环境保护税等也要加快，但这些改革在规模小、条件成熟时可以及时推出。 协调其他中央地方事务权和支出责任的事业也必须加快。

如上所述，三至五年内，中央和地方收入结构基本不变的上下，可以处理税制改革中最重要的复印件。 上述财税改革副本的核心决定是推进消费税改革，只要抓住了这一关键点，其他几个税制改革就能协调完成，整体实施。

作者是财经研究院院长，原国家税务总局副局长

来源：零点娱乐时刊